经济欠发达地区推进公共法律服务体系建设的实务性思考

　　作者:黄联学

　　在全面落实依法治国基本方略的法治实践中，把法律服务作为一种基本公共服务产品，对实现社会的依法治理，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，具有十分重要的现实意义。

　　一、公共法律服务体系建设的基本现状

　　公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分，是由政府提供，旨在保障公民基本权利，实现社会公平正义，维护人民群众合法权益，促进人民群众安居乐业所必须的法律服务。主要包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解等。

　　近年来，巴中市高度重视公共法律服务体系建设，取得了明显成效。主要表现在：

　　（一）公共法律服务网络开始形成。巴中市现有司法行政干警366名，其中司法助理员236名。乡成立了司法所，中心镇具有专职司法助理员。县区全部建立了法律援助机构，部分乡镇建立了法律援助工作站，在外出务工农民集中地建立了20个法律援助工作站或联系点，全市共有法律援助专职律师20名。全市共有律师事务所15家，执业律师155名。全市共有基层法律服务所62个，基层法律服务工作者260名。县区全部都有公证机构，共有公证员20名。有一个司法鉴定机构，共有司法鉴定人56名。全市乡镇、街道、村（社区）均有人民调解组织，医患纠纷、交通、消费、旅游等专业性、行业性调解组织不断发展，全市共有专（兼）职人民调解员10235名。全市中小学校全部配备了法治副校长（法治辅导员）。

　　（二）公共法律服务政策不断出台。巴中市近年来先后出台了一系列与市情相适应的地方性政策。市委《关于深入推进依法治市加快建设法治巴中的决定》中，把“优化公共法律服务”作为“推进社会法治”的重要一条，明确提出“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系，在主要执法部门和群众团体普遍设立公职律师，在乡镇（街道）和社区便民服务中心设立法律服务窗口，建立村（社区）法律援助联系点。发展涉外法律服务业，加强法律服务市场监管”。市委、市政府还先后出台了《关于推进深度普法的意见》、《关于落实“谁执法、谁普法”责任制的意见》、《关于深入推进“法律七进”的意见》。市政府把法律援助、人民调解、司法鉴定等纳入了向社会购买公共服务的范围。市人大常委会先后对贯彻执行《律师法》、《人民调解法》和《法律援助条例》进行了执法检查，提出了一系列审议意见。

　　（三）公共法律服务成效不断彰显。以2014年为例：一是法律援助强质增效。全年共办理法律援助案件2185件，29317人次受援，完成目标任务的146%。二是法律顾问规范扩面。市委、市政府和各县区党委、政府全部建立完善了法律顾问团，95%的市、县（区）党政部门、乡（镇）和68%的村（社区）落实了法律顾问。三是法律服务依法诚信。共办理18456件各类公证无一起假伪错证，连续十年“零投诉”。强化司法鉴定简易程序提速办理，办理案件712件，同比增长30%。为全市350余家企业免费进行了“法律体检”。四是人民调解促进和谐。全市共调处民间矛盾纠纷26291件，调处成功率达98.4%。相继组建了市、县区医患纠纷调解中心，市中心调处重大疑难纠纷16件，调处成功率和协议履行率均达到100%，在全国卫生计生系统信访干部培训会上作了经验发言。五是深度普法深入推进。以“法律七进”为抓手，开展讲堂说法、以案释法，总结推广“订单式普法”、“法制早班车”、“法律赶场”等特色形式和经验。重点学法对象普法率达到98%。市司法局和通江县被表彰为全国“六五”普法中期先进单位。

　　（四）公共法律服务保障有所强化。在人力保障上，除开中央政法专项编制满员运行外，市、县区党委、政府为法律援助、人民调解、公证机构等配备事业、工勤编制99名，相当于中央专编总数的27%。从乡镇干部中确定兼职司法助理员110名，相当于专职司法助理员总数的47%。在阵地保障上，积极争取中央转移支付3305万元，地方配套3000多万元，全部解决了市、县区司法业务用房，采取新建、购买、划拨等多种方式，实现了194个司法所全部都有专门阵地。在财力保障上，把法律援助、人民调解、法治宣传等全部纳入了财政预算，巴州区还为城区便民服务中心购买了法律服务专门岗位；司法行政机关与“法检”两院日常保障标准一致，把司法行政系统干部职工与“法检公”干部职工一起，专门给予了奖励性工作经费。在人才保障上，共引进高级法律服务人才12名。

　　二、公共法律服务体系建设的主要问题

　　（一）思想认识不足。有的认为法律服务是纯粹的市场问题，一些党政机关、基层干部，不重视公共法律服务体系建设。有的认为“遇事找法”、“解决问题靠法”就是“找法院”、“靠法院”，不懂得公共法律服务体系建设在法治建设中的重要性、必要性和紧迫性。有的认为公共法律服务体系建设仅仅是司法行政机关的事，没有把公共法律服务与经济社会发展一起谋划，而司法行政机关在公共法律服务体系建设中的职能和手段都受到限制。有的看到了、认识到了公共法律服务体系建设的重要性，但无从着手，不知道如何建设、如何推进。有的认为相对于教育、卫生、扶贫等公共服务，法律公共服务不直接关乎人民群众基本生存，显得次要等。

　　（二）人才严重缺乏。从律师资源来看，目前我国每一万人口平均拥有律师1.6人，而我市每一万人口律师数不到0.5人，低于全国最低的省份西藏每一万人口律师数0.6人。南江县人口70多万，仅有一个律师事务所，执业律师不到10人。恩阳区60多万人口，仅一个律师事务所，执业律师不到5人。在33个小康指标的实现程度中，每一万人口拥有律师数位列倒数第一，2020年巴中要与全国全省同步实现全面小康，每年至少要新增执业律师95人，而全市每年通过国家司法考试的总数（含贫困地区降低标准线以内）不足70人。全市70%的乡镇没有基层法律服务所。全市仅有一个涉外公证员，而每年办理涉外公证已经达到500件以上。仅有的一个司法鉴定所，仅能办理简单的司法鉴定，司法鉴定人基本是兼职。

　　（三）投入严重不足。巴中市2014年地方公共财政收入仅33亿元，而地方公共财政支出达205亿元，财力支撑主要靠国家转移支付。地方政府虽然重视公共法律服务的投入，但远远满足不了事业发展的需要。就法律援助而言，按照国家“应援尽援”的要求，全市每年需要办理法律援助案件5000件以上，按照县内案件500元、市内案件1000元、省外案件3000元的补助标准，仅案件补贴就需要500万元以上，而2014年市县两级财政投入不足100万元（包括法律援助工作经费在内）。全国法律援助经费人平已经超过1元，巴中市不足0.3元。律师管理经费、公证管理经费、司法鉴定管理经费，基本没有财政投入。

　　（四）均等服务困难。巴中市幅员面积达一万多平方公里，187个乡镇，8个街道办事处，2267个村，273个居委会，公共法律服务网络难以做到城乡全覆盖。市委、市政府高度重视基层法律服务，要求推行“一村一律师”模式。但即使采取“1+N”的方式，目前仍有30%的村没有律师服务。全市构建“一小时法律援助圈”，实现程度也不足50%。5个县区均没有司法鉴定所，一些基本的司法鉴定项目，当事人只有到成都、重庆、西安等地。公证机构推行了上门服务，但每个县区的公证处公证员都不足3名，对边远乡镇农村无能为力。

　　三、推进公共法律服务体系建设的实务性思考

　　公共法律服务体系建设写入了中央、省委和巴中市委全面推进依法治国的《决定》，这是难得的历史机遇。在经济欠发达地区，必须因地制宜，量力而行，尽力而为，抓住机遇，大力推进。

　　（一）提高思想认识。一是公共法律服务体系建设是法治国家建设的题中之义。没有公共法律服务，经济困难群众，社会特殊群体，他们靠什么维护自身的合法权益？二是公共法律服务体系建设是小康建设的必然要求。除开每一万人拥有律师数是33个全面小康指标之一外，小康社会应该是和谐社会，是法治社会，如果连基本的公共法律服务都不能保障，只有经济的小康，至少是不完美的小康。三是公共法律服务体系建设是解决当下社会突出矛盾的必然要求和有效手段。当前我们社会处于转型期和矛盾凸显期，依法办事，化解矛盾纠纷，维护社会稳定和谐，不能仅仅依靠“拿钱买平安”，更不能坚持“摆平就是水平”，必须依靠法治，用法治思维和法治方式解决问题。公共法律服务，既是给人民群众维护权益的服务，也是给政府依法行政的服务。四是在老、少、边、穷地区，公共法律服务体系建设既是一项法治工程，也是一项扶贫工程。

　　（二）争取上级支持。一是争取国家顶层设计的支持。我们应当呼吁和建议国家要着眼于推进地区经济社会协调发展的战略高度，立足于全面落实依法治国基本方略的系统工程，把基本公共法律服务纳入国家基本公共服务体系，纳入法治中国、平安中国建设的具体实践，纳入国家扶贫开发和工作规划，有效提高老、少、边、穷地区公共法律服务产品的供给能力。特别要争取国家把公共法律服务纳入《国家基本公共服务体系“十三五”规划》。二是争取国家具体政策的扶持。包括：争取中央政法专项编制向经济欠发达地区的倾斜，切实解决基层司法所“有所无人”状况。争取国家进一步放宽司法考试“合格线”，降低法律服务从业门槛。争取国家和省对律师、公证员的特殊准入（考核授予）支持。争取明文允许经济欠发达地区“公检法”系统的有关鉴定专业人才在社会司法鉴定机构注册兼职；争取国家加大对司法行政系统装备和办案补贴的专项转移支付支持。争取国家“博士团”服务计划、法律援助志愿者“1+1”行动等的进一步支持。

　　（三）地方统筹强化。公共法律服务体系建设是政府工程，绝不能当成司法行政机关的部门工作。离开地方党政的统筹强化，司法行政机关无能为力抓好这项涉及面广的系统工作。一是从宏观层面要解决好几个问题：把公共法律服务体系建设纳入整个公共服务体系建设进行谋划，一起部署；把公共法律服务体系建设纳入当地扶贫攻坚工作；纳入民生工程；纳入依法治市重点工作。二是从具体工作层面要解决好几个问题：足额预算法律援助、法治宣传工作经费；扩大法律援助范围，把公证、司法鉴定纳入法律援助事项；把公证机构人员全部纳入财政供给，解决其从事公共法律服务的后顾之忧；市、县区设立公职律师事务所，作为事业单位，给予编制和经费保障，专门从事政府法律顾问和社会公共法律服务，弥补社会律师力量不足问题；支持市司法行政机关降低基层法律服务工作者执业准入门槛，每个乡镇至少具有一名基层法律服务工作者。

　　（四）购买社会服务。建议以购买社会服务的方式，设立全覆盖的乡镇（街道）便民服务中心公共法律服务岗位问题。每个乡镇（街道）的便民服务中心设立一个公益性的法律服务岗位，待遇高于其他一般公益性岗位，名称可以叫“公共法律服务员”。公共法律服务员既是便民服务中心的固定法律服务工作者，也是乡镇（街道）政府（办事处）的法律顾问，还可以兼任人民调解委员会的法律专业调解员，法律援助机构、公证机构、司法鉴定机构在本乡镇（街道）的咨询员、联络员，还可以是当地普法的骨干宣讲员、学校的法治辅导员。“公共法律服务员”由便民服务中心管理，司法行政机关统一选定、培训。这样，公共法律服务网络向基层、边远地方延伸才会真正有依托、能落地。

　　总之，加快建立和完善公共法律服务体系是依法治国的迫切需要，更是经济欠发达地区与全国同步全面实现小康的迫切需要。必须高度重视，因地制宜，务实谋划，外助力和内生力协同，统筹各方面因素，系统推进，实现经济社会协调发展。