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西南财经大学公园城市建设法治保障课题组 党的二十大报告指出，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，从而“全面推进国家各方面工作法治化”。法治建设能够为推进中国式现代化提供坚强法治保障。报告还指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，而“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”。人与自然和谐共生的高质量发展需要法治建设持续赋能。作为完整、准确、全面贯彻新发展理念的先行者，成都公园城市示范区建设应当在中国特色社会主义法治道路上踔厉奋发前行。 2018年2月，习近平总书记在天府新区考察时指出，要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去，努力打造新的增长极，建设内陆开放经济高地。2022年2月28日，国务院发布《关于印发成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案的通知》，决定正式在成都市探索建设全国首个公园城市示范区。公园城市示范区建设必须“坚持以新发展理念为‘魂’、以公园城市为‘形’，加快建设创新城市、开放城市、绿色城市、宜居城市、共享城市、智慧城市、善治城市、安全城市”。通过贯彻公园城市示范区建设的基本理念和重要举措，成都市在公园城市示范区建设中着力厚植绿色生态本底，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理相结合。 公园城市示范区建设，是中国式现代化的生动实践，需要在各个方面积极探索，但也同时面临着诸多困难和挑战，要妥善协调处理好各个建设目标之间的关系，其中生态建设与经济增长的平衡是最核心的任务之一。法治发挥着固本培元的保障功能，法治运行体系能为建设过程中的潜在困难提供有效的解决路径。 一、公园城市示范区生态与经济协同发展的既有法治实践 习近平总书记在党的二十大报告中提出，尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。公园城市示范区作为首个践行“绿水青山就是金山银山”、厚植绿色生态本底的现代化城市试点示范区，其建设不但需要充分考虑成都市经济社会发展现状，还应当革新传统城市的建设举措，提升城市治理现代化水平，尤其要聚焦完善生态治理与经济增长之间的法治协同建设。成都市已经在此方面形成了一些阶段性成果。 一方面，围绕公园城市建设的重点任务，集中强化了地方立法供给。成都市持续加强以提升城市治理能力、完善宜居宜业环境为核心的地方性规范体系建设。《成都市美丽宜居公园城市建设条例》《成都市龙泉山城市森林公园保护条例》《成都市科技创新中心建设条例》《成都市社区发展治理促进条例》等多部地方性法规出台，详细规定了在公园城市示范区内施行的生态治理措施，为公园城市示范区的建设与发展提供法治依据。 另一方面，围绕公园城市建设的实质内涵，积极探索了法治保障创新。成都市开创性地在天府新区建设了全国首个省级层面主导推动规划建设的现代法务聚集区——天府中央法务区。目前，随着最高人民法院第五巡回法庭成都审判点、成都互联网法庭、成都国际商事法庭、四川大熊猫国家公园生态法庭等司法机构入驻，天府中央法务区已经初步形成了“一点、五院+、五庭+”的基础法务资源结构。以司法资源集约提升纠纷解决速率，努力实现“一站式”多元纠纷解决机制，为公园城市示范区提供便捷高效的法律服务保障。 二、生态与经济协同发展法治保障的经验借鉴 党的二十大报告指出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式。作为全国第一个聚焦“生态、生产、生活、治理”之间四方平衡的现代化城市示范区，成都公园城市建设具有极强的开创性，先前并无完全一致的城市发展模式，因此，可行的方法是在具体的法治协同领域寻找可能的借鉴对象。在国内，浙江、广东、福建等省份在生态领域法治协同建设上积累了宝贵经验；在国外，英国国家公园、新加坡花园城市等的建设过程中也积极运用法律手段，有效缓解了生态环境保护和经济社会发展之间的矛盾。国内外的实践与经验可能会对成都公园城市示范区建设有所启发。 在地方法治协同建设方面，浙江省着力提升执法效能水平，完善环境评价审批等正面清单制度，打造生态环境执法“互联网+监管”和“掌上执法”平台，构建了生态环境行政处罚与生态环境损害赔偿衔接制度。广东省聚焦生态普法力度的加强，确立“谁执法谁普法”责任制，向社会公告普法责任清单，强化民众守法意识。福建省强化生态法律制度的监督落实，省人大常委会依法行使重大事项决定权，出台涉及生态文明建设和生态环境保护的决议，引入第三方评估、明察暗访和随机抽查等方式对生态执法实况进行监督。 在域外城市生态治理方面，英国国家公园建设形成了以《国家公园与乡村通行法案》《地方政府法案》《城乡规划法案》《环境法案》和《国家公园法案》为核心的国家公园管理规范体系，建立了多阶层管理规划制度，同时以严格的商业规划审批申请制度，实现在自然景观的绝对性保护下开展符合生态承载力的商业经济活动。在新加坡花园城市建设中，充分运用了大数据技术提升城市执法效率，通过整理城市风险事件和梳理风险关联因素，对城市建设可能造成的生态破坏风险进行预测，为城市执法提供较为精准的对象指引。 三、生态与经济协同发展法治保障的具体路径 以良法促进发展、保障善治。通过借鉴其他省份先进经验和参考国外城市建设实践，成都市可以结合经济社会发展实践进行法治协同建设方面的新探索。进一步通过统筹谋划、整体推进，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调，推动生态优势转化为发展优势，以生态治理促经济发展，达到“探索创新、先行示范，积极创造可复制可推广的典型经验和制度成果”的建设目标。 在生态立法方面，应当贯彻落实党的二十大报告中提出的“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”要求，有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性。成都市要在丰富立法形式的同时，抓住立法质量这个关键，统筹立改废释纂，进一步推进整体系统性立法思维，在地方性法规的规则设计中，贯彻生态治理与经济增长的双重发展目标；着眼急需、突出特色，增强立法的针对性、适用性、可操作性，加强特殊地区、特殊生态区域专门性立法，提供具有针对性的法律保障，而其他一般性的具有普遍性的生态地区可以采取一般立法的方式进行统一法律保护，从而实现法律规范体系的整体性和协同性。 在具体制度构建层面，党的二十大报告提出“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”的社会治理法治化工作要求。随着生态治理的推进，高污染高能耗的传统生产方式被淘汰，但以生态产品为核心的新生产模式却没有随之推进。在此情况下，成都市可以在治理机制和治理主体两个方面进行制度探索，提高依法协同治理水平。在治理机制方面，依托天府中央法务区的法务资源聚集优势，激活法治化营商环境活力，以法律服务产业发展助推绿色生产模式转型升级；进一步完善城市自然资源保护与利用机制，全面实行排污许可制，建立生态产品价值实现机制，明确以城市自然资源形成的生态产品所有权归属，为协同治理与发展增添压舱石。在治理主体方面，探索基层生态管理机构设置新模式，加强对基层生态环境管理机构的监管力度；适当允许基层生态环境管理机构根据生态管理区域的情况作出适时有效的管理规划。 在依法行政方面，应当秉承“深化行政执法体制改革”的基本理念，进一步全面推进严格规范公正文明行政执法，完善行政执法程序，明确生态破坏行政处罚的裁量基准；完善生态行政执法监督机制，充分依托“天府法务网”的法务服务平台，打通公众生态行政执法监督反馈渠道；构建严格的生态行政执法责任制度和责任追究制度，避免选择性执法现象的发生；建立健全基层综合生态行政执法体制机制，构建跨区县综合联动执法沟通平台，为高效精准打击跨区域恶意破坏生态环境的生产经营活动提供保障。 在公正司法方面，党的二十大报告指出，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法机关应当进一步深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，在案件审理中秉持绿色环保理念，规范环境侵权案件中自由裁量权的行使，在审判中严格审查侵害环境公共利益的事实，依法追究环境侵权人的损害赔偿责任，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。此外，要充分释放天府中央法务区的司法资源活力，以“一点、五院+、五庭+”的基础司法结构为起点，尝试设立公园城市专门司法服务机构，高效妥当解决公园城市建设中的法律纠纷问题；充分发挥公共法律服务中心的职能，为涉及公园城市建设的案件提供必要的法律服务。 在公园城市的建设中，离不开社会公众在基层治理、社会监督等多个方面的积极参与。建立健全公园城市建设的社会公众参与机制，让社会公众能够充分参与到管理规划、重大事项决策和社会监督中来，保障其权利的行使；尝试建立以公共生态产品收益作为资金来源的生态环境保护奖励制度；设置人民环境监督员等具有建议权、批评权的职位；构建统一的生态破坏行为监督举报平台，由公安机关或生态环境执法部门进行运营，对相关生态破坏违法行为进行警告等行政处罚。 执笔人：西南财经大学中国金融法研究中心研究助理杨天翔、西南财经大学中国金融法研究中心研究员党睿
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