城市邻避效应与治理研究——基于行政法视角

城市邻避效应与治理研究——基于行政法视角

陈红[1]

（中共四川省委党校610000）

摘要：“邻避效应”是经济发展和城镇化进程发展到一定程度的产物，其成因是复杂的，虽然有出于对环境污染、健康风险和经济损害的担忧，但是信息不对称、缺乏公众参与、政府信任危机等，都是引发“邻避效应”的关键原因。通过对比分析国外与中国处理邻避冲突的做法，借鉴国外有益经验，结合本国具体情况，采取完善行政立法，健全行政决策机制，构建利益补偿机制等措施，达到邻避效应的有效治理，从而实现公共利益最大化，推动城市化进程快速发展。

关键词：行政法；邻避冲突；城市治理；法律至上；人民利益

2014年，国务院印发《国家新型城镇化规划(2014一2020年)》，印发通知指出，这是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。现代化和城市化进程包括对众多城市带和城市群的规划建设，这一过程离不开大量公共设施的规划、建设和运行。随着社会的发展，传统的由政府大包大揽进行公共项目设施建设的社会管理模式已逐渐无法适应现代社会发展的需要。近年来邻避冲突层出不穷，引起了社会舆论的广泛关注，甚至对城市治理与发展进程产生了不利影响。寻求应对邻避冲突的方法，将是我国在城镇化过程和构建现代化社会治理体系过程中需要面对和解决的重大难题。

邻避冲突也称为邻避效应，即由邻避设施[2]的选址和设置引发政府与当地居民之间的冲突，由于担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来负面影响，造成附近居民对此类设施的反对态度，进而产生“不要建在我家后院”[3]的抵抗心理，及采取强烈的、情绪化的集体抗争行为，致使设施建设受阻，陷人“邻避”困境，影响社会和谐。为了适应城市化发展和满足居民的生活需求，公共设施建设十分必要，这类设施能够为整个社会带来福利，但是有可能会产生一定的负外部性，这些具有潜在危险的设施就是邻避设施。邻避冲突涉及到的首先是环境污染类的设施，例如垃圾处理设施、化工项目、污水处理设施、能源设施等，随着城市发展需求，又包括了监狱、服务类等设施的选址。

一、邻避效应的形成原因

 21世纪以来，邻避效应频发，邻避事件数量增加，涉及区域更加广泛，引发公众邻避情结的设施类型也更加多样，公众的抗议越来越频繁，极易升级为社会群体性事件。近年来，国内社会影响比较大的邻避冲突包括北京、杭州、广州等城市的垃圾焚烧厂事件，以及南京变电站公众事件等[4]。邻避冲突的发生成为当前城市治理的难题，给地方政府的治理工作造成严峻挑战，不仅会造成公共设施项目的建设面临困境，甚至会影响社会的稳定，不利于城市化进程的发展。

国内诸多研究指出，相较于国外邻避事件的发展和治理路径，我国邻避现象往往会演化为大规模的邻避冲突，根据一些邻避效应形成的案例，可以得到邻避效应孕育和演变的基本过程，即政策决策—公众关注—事件升级—项目停工另选址或者酝酿重启。地方政府作出了项目建设的决策，一般会在政府官网上面发布信息，但是由于公众可能较少关注政府公告或者是不了解这一途径，造成无效的通报，外加缺乏公开听证，同时基于此类公共设施潜在的不利影响，当项目启动的时候会造成公众较大反应。当今社会，互联网媒体发达，在情绪化的推动下，极易使得集体的抗议发生，当问题无法得到有效解决时，事件升级，影响扩大，项目不得不暂停，经过多方协商，最终项目可能会停止，另选址或者酝酿重启，地方政府又将面临同样的问题，导致深陷邻避困境之中。在这一过程中，起重要作用的是以下几点因素：

（一）政府信息公开不透明，缺乏公众参与

我国的邻避设施选址进程中，地方政府往往沿用“专家论证、政府拍板”的精英决策模式，将该项政策涉及的利益相关者排除在政策过程之外，在这种模式下，为减少或避免民众反对所造成的障碍，政府往往采取不公开、“事中公开”或“事后公开”邻避设施的选址决策。然而，随着民众维权意识增强，对关系自身利益的政策亦越发敏感，缺乏居民的参与，居民对风险的担忧就得不到释疑。从当前频发的“邻避效应”事件中可以看出，信息的不透明、公众缺乏参与等因素成为事件发生的主要原因[5]。当公众面临潜在的风险的时候，他们极易在冲动的情绪支配下选择激烈的方式表达诉求。另外，在选址决策过程中，过于重视预期效益和“专家环评”，实际上是对居民知情权、参与权和决策权的忽视。

（二）制度化渠道表达诉求困难

民众通过上访、人大代表机制等制度化渠道难以得到满意的回复，而法律诉讼的成本过高，同时由于我国相关法律法规不健全，对于相关利益保障缺乏法律支撑，因而当民众无法通过制度化合法途径维护自身利益时，就会转而寻求其他途径。与通过制度化渠道表达利益诉求形成鲜明对比的是，非制度化渠道往往会在更大范围内引起更多民众的响应，从而扩大事件的影响力，最终使得诉求得到满足。当事件不断升级，当地政府不得不才予以重视而出面解决，事件升级后政府的积极处理态度使民众意识到，非制度化渠道能扭转博弈局势，增加博弈筹码，更有利于利益诉求的实现。这种观念强化了民众选择非制度化诉求方式解决问题，增加了邻避效应产生的概率[6]。

（三）政府依法行政过程中存在问题

依法行政要求政府依法的明文规定行政，政府不严格按法律规定办事，不严格依法律规定行政，就不是法治政府。但是，依法行政不仅仅要求政府做到法律至上还要做到人民利益至上，而政府在行政过程中往往做到了法律至上，却忽视了人民的利益。

首先，行政立法的不规范和不完善。依法行政的前提和依据是要有健全和完善的行政法律体系。我国目前行政立法还存在不尽如人意的问题：一是行政立法不规范。尽管我国二十多年来制定了大量的行政法规，但行政立法仍然很不规范。在市场经济条件下，要做到依法行政，必须限制行政机关的自我立法，减少地方立法。由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露出架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多；行政法律粗疏，由行政法规、地方法规和规章补充、细化，甚至取而代之，这就难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象，出现了政府既是市场规则的制定者，同时又是市场中的“运动员”和“裁判员”。二是行政立法不完善。一些领域还没有相应的行政法律、法规来加以调整，致使法律出现了一些空白地带，特别是适应社会主义市场经济迫切需要的一些法律、法规尚未出台，以至于行政机关无法可依、无章可循，严重影响了依法行政。

其次，法律规定适用于社会事实是需要解释的。在很多情况下，具体法律规定的涵义并不是十分明确的和唯一的。在法律规定涵义不十分明确，人们对之存在多种理解的情况下，执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的涵义，就必须依据法的原理、原则。

基于这两点，政府在行政过程中不得不考虑一切相关的因素，以确保推进行政决策科学化、民主化、法治化。如果，至做到了科学化和法治化而忽视民主化，那么会对公众心理产生负外部性。公众心理包括三个方面分别是潜在社会风险认知、理性经济人理论和群体中个体约束力的丧失。

第一个方面是潜在社会风险认知，包括环境风险、身体健康风险、安全风险、生活质量风险、房产贬值的风险等。在当今社会，人们的风险认知不仅包括确实存在的风险，还包括人们运用想象和认知对不确定性的主观建构[7]。因此，风险不仅来源于客观实在，更能产生于人们的主观感知和想象之中。地方政府担心公众的反对，漠视公众知情权，垄断邻避设施的风险信息，常常对邻避设施的风险进行安抚性描述，只是一味强调邻避设施的安全性和风险可控，因此，我国城市居民只能通过非官方渠道了解邻避设施的潜在风险，地方政府对此采取压制或漠视的态度，使得潜在风险易被主观放大，再经由网络媒体广泛报道，最终导致了大部分市民的恐慌和排斥，因而邻避冲突事件此起彼伏、频繁爆发。

第二个是理性经济人理论。奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中指出，基于集团中的个人的经济人的本质，所以在追求集团利益的过程中，个人必然会考虑其付出的成本与获得的收益之间的比例问题[8]。即当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时,他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会,即总是追求最大的利益。邻避设施兴建过程中，往往涉及到不同群体之间的利益博弈和选择，由于不同群体利益之间具有相斥性，呈现零和博弈的特征，在有限的资源的条件下，具有排斥性利益诉求的社会群体必然在对资源的争夺过程中发生矛盾和冲突。在建设公共设施的时候，处于附近的居民会基于利益受损的可能性而反对公共设施的建设，及时这项设施是对自己有利的。

第三个是群体中个体约束力的丧失。在古斯塔夫·勒庞的《乌合之众》一书中，作者指出个人一旦融入群体，他的个性便会被湮没，群体的思想便会占据绝对的统治地位，而与此同时，群体的行为也会表现出排斥异议、极端化、情绪化及低智商化等特点[9]。进而对社会产生破坏性的影响。因此，在群体中，受到情绪影响的公众更容易采取强烈的抗争手段，同时由于“法不责众”，抗争没有成本付出或较小成本付出;而当抗争获得成功后，邻避设置的拆除使他们的利益诉求到满足[10]。“有成果，零处罚”，这种理性分析的结果成为社区民众参与环境群体性事件或进行利益抗争的巨大动力[11]。

二、发达国家和地区邻避冲突的治理经验

   “邻避主义” 起源于西方，早期多与垃圾焚烧、填埋以及污废处理等环境类设施设备的建设有关，邻避主义者抵制包括小到垃圾焚烧厂大到核电站在内的一切可能对居住环境产生影响的设施建设。发展到后期，“邻避主义”已经脱离环境保护的狭窄范围，演变为对一切可能引发社区环境改变的工程的抵触。然而，近年来，发达国家和地区的邻避冲突日趋减少，其原因在于发达国家和地区在在邻避冲突的治理实践中，逐渐形成了富有成效的邻避冲突解决机制，这些丰富的治理经验为我国的邻避冲突的化解提供了重要的启示和借鉴。

第一，广泛公众参与。2009年，德国斯图加特市想修建一条铁路和城市发展项目，该工程经过了多年的筹划，动工时引起当地居民的抗议。为了维持秩序，警察采取了辣椒水、大棒等手段对付抗议者，更加激怒了当地居民，从而导致了5万人的大游行。虽然该项目是依照法定程序进行的，但由于决策初期未征求群众意见，损害了公众的知情权，而造成了大规模的抗议。之后，该市改变了策略，他们在项目决定前把相关消息放在网上，让公众参与，征求意见，采取公开对话的方式，最终从新获得了公众的信任。

美国《国家环境保护法案》中规定，如果企业不在建设某些设施前公开与之有关的信息并征询公众意见，那么这项建设就不能进行，美国许多州都己通过了所谓的阳光法案，要求政府的许多会议报告和内部文件必须向公众公开。在邻避设施兴建的信息搜集阶段，民众不仅能够得到大量的官方提供的设施兴建报告等官方数据、科学论证，更能获得中立的第三方的环保组织的相关建议、环境论坛对邻避设施科学性和风险的分析和阐述，还能主动参与公民咨询会议、市政听证会等多种渠道获取信息。

第二，健全的利益补偿机制。台湾地区的邻避运动已经有30多年的历史，早期口号是“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。如今邻避运动在台湾已不多见，因为政府机构已逐渐形成一套运作模式，民众也知道应该如何在游戏规则下表达自己的诉求。台湾现有20余座大型现代化垃圾焚化厂，在其建造的过程中也遭到选址周边居民的强烈反对，为了得到理解和支持，台湾当局推出了“敦亲睦邻”政策，制定了严格环保标准、政策宣导、建立“环保回馈”机制等措施。一些垃圾焚化厂在厂区或周边建有网球场、温水游泳池、健身房和图书室等设施，免费或低价供周边居民使用。在台北，焚化厂每烧1吨垃圾就要拿出200元新台币，作为给居民的回馈金，用于支持当地建设和民众福利。

邻避设施的补偿制度不限于直接现金补偿，对于邻避设施负外部性的弥补，也可以通过非现金的补偿方式进行操作。从美国的具体实践来看，非现金补偿方式主要包括五类，一是通过拨款的形式增加社区的医疗、住房、教育等公共福利;二是建立邻避风险基金，这些基金由开发商来提供，用以保证支付未来由邻避设施的风险和意外事故所引发的损失;三是财产保险，指为选址社区受影响的范围内的不动产投保，以防止邻避设施带来的不动产贬值或价值下跌;四是就业保障，指邻避设施的承建方承诺直接或优先雇佣选址区的居民，以保障其就业权利;五是经济效益保障，承建方提供部分企业利润用于降低选址区居民的财产税，为当地免费提供垃圾处理等公共服务等，这些措施保障了邻避设施的顺利选址和建设。

第三，灵活的邻避设施选址模式。美国在邻避设施的兴建过程中倡导“参与一志愿—合作”的选址模式，将邻避设施的选址决策权归还社区民众，由利益相关的社区民众在权衡自身利弊的情况下决定是否接受邻避设施入驻“自家后院”。由于这一模式所具有的民主性等优势，该模式受到社区居民的欢迎，成为美国预防邻避冲突的重要措施。

自下而上的自愿性选址程序主要包括以下三个步骤:首先，按照选址标准，确定备选区域，并依相关程序向公众公开;其次，各备选区域采取地区投票，由公众共同决定是否参与选址竞争，并由邻避设施的开发和承建部门提供资金供感兴趣的社区进行调研和宣传;最后，采用“反向拍卖模型”，先确定补偿标准，从备选地址中选出一个作为临时选址区为参照，如果在备选地址中有其他社区原因接受比设定补偿标准更低的补偿，则出价最低的社区获得最终的选址权，并同时取得相应的经济补偿和邻避设施的经济回报。此种选址程序在很大程度上促进了社区公民的积极参与，赋予选址区居民决策权和自愿选择权，降低了邻避设施选址的社区阻力。

三、我国邻避效应治理和对策研究

发达国家和地区的治理实践证明，邻避冲突的治理需要多管齐下，采取行政立法完善、建立补偿机制、灵活选址和公众参与等多条路径相互作用，才能实现城市有效治理。因此，借鉴发达国家和地区的治理经验以及结合我国实际情况，应对邻避效应，实现有效治理有以下三点对策:

（一）加强和完善行政立法，真正做到有法可依

邻避冲突层出不穷，也存在行政立法不完善的因素，政府需要加快立法步伐，改变执法依据不完备状况，使得政府在面对公众质疑时有法可依，有理可据。首先要加快制定和完善适应社会主义市场经济发展需要的法律、法规，把国家的有关政策尽快上升为法律法规，使政策法律化，从而避免因无法可依造成的行政执法职能混乱；其次要改变实施细则滞后、法规不配套的现象；再次要加快制定和完善行政执法本身的法律规范。其次，要改进立法工作，增强执法依据的科学性和可操作性。这就要求执法依据的规定要明确、具体、可行，要与改革开放的进程相适应，要处理好职能、权利和义务、责任的关系。

（二）建立健全行政决策机制以保障公众知情权、参与权

政府可以通过建立邻避选址公众参与机制，以实现行政决策公众参与。我国虽然有诸多的《城乡规划法》、《环境影响评价法》等规范性文件来保障公民的知情权、参与权，但是这些制度操作性不足、强制力不够、缺乏惩罚性措施等缺点[12]。地方政府在邻避设施选址政策中，应该准确界定邻避设施选址政策中的利益相关者，确保各方的利益都能够得以表达。我国应以法律的形式确定公民参与的具体内容，包括公民参与的具体程序、方式、内容及方法等。邻避设施与公共利益具有密切关系，在邻避设施的选址、建设过程中应当听取民意，公共机构要制定公民参与的具体措施，为民意表达提供渠道，在法律的框架内促进公民参与，对违反有关公民参与法律规定的应予以法律制裁。另外，在公民参与法律框架建构的过程中尤其要注重法律的实效性与可行性。

（三）构建利益补偿机制以保障民人群众利益

构建利益补偿机制的核心在于运用经济手段化解利益矛盾，在邻避设施的兴建过程中，可以通过给付环境影响补偿金、税收减免等直接经济利益补偿的方式，也可综合采用非货币化的补偿方式，通过改善选址社区环境、完善社区公共服务体系、保障选址社区居民优先就业权、提供房产价格保证等优惠政策，来吸引部分社区自愿接纳邻避设施，从而破解邻避设施的选址困境[13]。